摘 要 从其现行的定位及权限上看，国家疾控中心只是个研究性事业单位，真实的疫情防控并非其职责所在，故它对此次武汉肺炎疫情只负道德伦理责任，而不是法律责任。疫情判断及其防控手段是个专业性非常强的工作，有关疫情判断及防控方式应该交由国家和地方的疾控中心。国家和地方卫健委应该是参与和支持疫情防控的行政机构，而不应当是疫情状况的权威判断和发布机关。国家疾控中心现行的“行政-事业单位”定位，决定了它在疫情防控方面只能处于“被动”地位，而不是应然的主动地位。必须认真吸取此次武汉肺炎疫情明显错过防控黄金期的惨痛教训，修改和完善《传染病防治法》及其实施办法中有关的疫情报告制度，赋予国家疾控中心疫情发布权和有关疫情控制的行政权能，同时剔除国家和地方疾控中心与疫情控制无关的所有职能。
2019年底，新型冠状病毒肺炎就在武汉首次被发现，但并未引起相关政府职能部门和医疗机构的足够重视，它们未严肃对待病毒“人传人”的潜伏性和蔓延性等问题，致使错过疫情防控的黄金时期，导致冠状病毒在2020年初迅速扩散开来，使得武汉市、湖北省乃至全国都为此付出沉重的代价。社会公众和新闻媒体对疫情初期的防控工作不力痛心疾首，在检讨与反思过程中，中国疾病预防控制中心（以下简称国家疾控中心）主任——高福院士被推上风口浪尖。在某种程度上，对国家疾控中心主任的问责与辩护，实质上都是对国家疾控中心的权责与定位之思辨。有鉴于此，有必要在法律规范的维度重新审视国家疾控中心的职能定位，吸收此次疫情爆发所带来的经验教训，以进一步规范国家疾控中心的职能与权限。
一、高福主任的问责争议凸显国家疾控中心角色不明
在武汉肺炎疫情爆发初期，武汉市卫健委及政府部门未及时公开发布新冠肺炎感染病例相关数据，随后国家卫健委指派两批专家组前往武汉，第一批专家组成员王广发得出新冠肺炎“不会人传人”的错误结论，而第二批专家组（高福在内）则表示“疫情可防可控”，等到了第三批高级专家组（包括钟南山院士在内）调查后向媒体明确表示病毒会人传人，才使得疫情防控工作进入紧张状态。而后，一篇关于新冠肺炎回顾性研究的论文，在国际医学权威期刊《新英格兰杂志》发表。该论文指出在2019年12月中旬，新冠肺炎感染者已经出现了人传人的迹象，国家疾控中心主任高福正是该论文的通讯作者之一，于是，舆论普遍质疑高福主任“为了发论文而隐瞒疫情”。论文事件后，高福主任还曾在媒体上表达“儿童不易感染新冠病毒”“疫情在元宵节后会好转”等专业意见，而它们又明显背离疫情传播之事实。这使得高福主任再次受到社会舆论的指责。一时间，高福主任成为众矢之的，甚至有媒体谣传其已经被相关部门带走调查。
但另一方面，部分专家学者对高福主任的遭遇鸣不平，认为高福主任虽然在媒体上的公开言论有失水准，但因此就认定他失职失责，并将其视为此次疫情防控初期工作不力的主要责任人并不客观公正。首先，国家防控中心只是事业单位，隶属于国家卫健委，拥有的行政权力有限；其次，高福主任作为病毒学研究专家，其主要的工作并不是指挥防控疫情，而是对病毒进行研究；最后，高福主任发表研究论文并不是个人行为，而是国家卫健委和国家疾病防控中心组织的回顾性调查研究之一。
毫无疑问，围绕着问责高福主任的争议凸显国家疾控中心角色不明：一方面，在普通大众眼里，国家疾控中心在疫情信息传达和防治上扮演着关键性角色，其主要负责人高福院士经常出现在公众视野中；另一方面，中国的疾控体系与美国等发达国家的疾控系统不可相提并论：美国的疾控中心是一个独立的行政部门，只设立在联邦，具体的执行职能部门是各州卫生局，它们是垂直领导体系；而我国的疾控体系采取的是分级管理体制，地方的各级疾控部门归当地政府部门——卫健委领导。在法律上，国家疾控中心并不能直接指挥各个地方的疾控中心，后者更不对前者负责。
国家疾控中心的角色不明，还表现在相关的职能与权限并不清晰。高福院士作为国家疾控中心的主任，在外界看来应当是此次疫情防控的主要指挥者和专业负责人，他应当享有独立的调查与披露疫情相关信息的权力，而且他应当第一时间行使好人民赋予他的这种权力。然而，事实上国家疾控中心仅是国家卫健委的一个下属事业单位，其主要的职能是对疾病的科学调查并提供相应的对策建议，真正的决策和领导机关是国家卫健委本身。这导致了国家疾控中心的职能定位面临的两难境地：身为科研机构，但必须对行政事务负责；作为事业机构，自然难以获得独立的行政权限。
二、国家疾控中心的职能定位
欲知高福主任应否对此次武汉疫情承担主要责任，就不能不审视国家疾控中心在我国法律规范中的职能定位。
根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕90号）设立的中国疾病预防控制中心，是国家卫生健康委直属的一个事业单位。这就决定了国家卫健委与疾控中心是领导与被领导关系，是行政机关与事业单位之间的关系。而依据《传染病防治法》第18条及其他相关之规定，国家疾控中心的主要职能有九项，基本上覆盖了疾病预防控制、突发公共卫生事件应急、环境与职业健康、营养健康、老龄健康、妇幼健康、放射卫生和学校卫生等工作，主要是提供技术支撑、健康科普、各类疾病监测与评价、重大公共卫生问题的调查与危害风险评估、食品安全事故流行病学调查、理论技术研发、教育与技术培训、参与国际合作，以及承办国家卫生健康委交办的其他事项。
而国家卫健委包含23个下属职能机构，并拥有40个直属单位和联系单位，还有一个派出机构，这足见国家卫健委的队伍有多么庞大。在如此庞杂的队伍中，国家疾控中心所承担的上述“法定”职能，当然不可能是“独家占有”，国家卫健委的其他下属职能机构和直属单位同样具有类似于国家疾控中心的职能，例如，国家卫健委下属的疾病预防控制局的主要职责是：“拟订重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施并组织实施，完善疾病预防控制体系，承担传染病疫情信息发布工作。”国家卫健委下属的卫生应急办公室的职能是“承担卫生应急和紧急医学救援工作，组织编制专项预案，承担预案演练的组织实施和指导监督工作。指导卫生应急体系和能力建设。发布突发公共卫生事件应急处置信息”。单从字面上就不难知道，这些机构与国家疾控中心的职能并没有本质上的区别。面对此次武汉疫情爆发，它们所要承担的职责不可能与国家疾控中心可以明显区别开来。而进一步整理国家卫健委的组织架构和各个直属机关与联系单位的工作职能，还可以发现诸多其他职能被一致地赋予不同的机构，如健康教育中心、宣教中心、统计信息中心、科研所、医院研究所等等，事实上同样承担着国家疾控中心所肩负的九项职能。
由此可见，我国的国家卫生医疗的行政组织机构内部职能明显交错，许多机构职能定位不清，尤其是独有职能不明，独立性不强，效能性偏低。当公共卫生事件爆发时，相互推诿、各自为政现象就在所难免。如《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都明文确立了“传染病疫情信息公布制度”，规定国家建立传染病疫情信息公布制度，从此次疫情事件爆发的过程中就可以发现，卫健委和疾控中心的相关负责人都为疫情发布了相关信息。而从行政主体的角度上看，只有保证信息公开主体的特定性，才不仅有利于信息传达的高效性，这样也可以保证信息公开的统一性，并避免行政机关公开信息时出现“内部打架”情形。
综合上述信息可得，国家疾控中心只不过是隶属于国家卫健委的一个有关疾病控制的研究性机构，它不是有权向社会公众发布有可能爆发疫情的权威政府部门。武汉市卫健委才是第一时间向公众发布可能爆发疫情的政府机构，本次武汉疫情防控错过黄金时期的直接责任不应是国家疾控中心。当然，国家疾控中心未能在第一时间强烈敦促中央和地方卫健委重视此次疫情工作，从而导致疫情发展到如此严重地步，它负有职业伦理责任，其主要领导应当主动辞职，以示担责和谢罪。
从中央到地方的疾控中心都不是独立的政府行政部门，但它们又不是纯粹意义上的科研机构，因而，算是承担一定公共卫生职能的事业单位。不能不承认，从法理上说，事业单位的设置有点诡异，要清晰地界定其职能和职责并不容易。在内部组织架构上，国家疾控中心与各个地方疾控中心并非垂直领导关系，甚至未与国家卫健委联手形成双重领导关系，它们均依附于同级卫健委，实行分级管理模式。受到这一管理体制的限制，国家疾控中心的行政管理职能事实上由卫健委相应的机构承担，这意味着国家疾控中心的所有行动都受制于国家卫健委的指挥，自身缺乏符合职能定位的行政管理权限，这势必会导致“外行领导内行”，从而引发管理混乱，并致使工作措施落实不力。
三、进一步国家规范疾控中心职能的具体建议
此次武汉冠状病毒肺炎疫情的爆发初期，国家疾控中心确实做了很多的调查和研究工作，但碍于定位不清和权限不明，其调查和研究工作并未在第一时间发挥阻止全面爆发的实际功效。从上到下，都应该认真吸取此次疫情爆发的经验教训，进一步规范国家疾控中心的职能和权限。
第一，强化国家疾控中心的“预防疾病”职能。在国家疾控中心所具备的9项职能中，其预防疾病的主要职能反而明显被弱化，与此同时，它还承担了不少与疾病防控工作并无直接关系的教育、科普等职能。事实上，在建国初期国家疾控中心的主要工作就是疫情防控。不幸的是，随着传染病逐步得到有效控制，疾控中心的防控职能反而被忽视。在各地地方的医疗改革方案中，疾控中心的其他事务性工作被显著增加，使得疾病防控的职能遭到削弱。建议在国家疾控中心职能设置上，重新回归到对传染病的预防与治疗工作中，将科普、培训、食品安全等其他的工作转移给相关的政府职能部门。
第二，加强疾控中心独立性，实现国家和地方疾控中心“一盘棋”的战略部署，赋予国家疾控中心疫情发布权。疫情发布之后，当地政府有义务第一时间响应，并立即依照相关法律程序采取防疫措施。疾控中心主要面对的是传染病疫情的预防和控制工作，具有极强的专业性。专业事项应当由专业人士管理和控制，在疫情爆发初期信息的快递传递和迅速处理尤为关键。而当前的疾控中心的分级管理模式，无疑大大限制了疫情的及时发现及其专业化处理工作的执行。事实上，这次疫情的蔓延与武汉地方疾控中心未能及时全面掌握情况，并第一时间开展全面有效的调查息息相关。因此，加强国家和地方疾控中心的独立性，赋予国家疾控中心疫情发布的行政权限，才能避免疫情防控工作在多层管理下错过最佳防控时机。
第三，修改《传染病防治法》第30条以及《传染病防治法实施办法》第35、36条中对疫情报告制度的规定。现有的疫情报告制度是延续传统行政组织“上传下达”的科层制管理模式，从发现到上报需要经过逐级上报，最后由上级领导来拍板决定是否发布疫情公告。即便疫情报告制度已经对上报的时限做了非常高的要求，规定要以最快的通讯方式上报疫情。然而，在上报制度实施过程中，信息被层层隐瞒或者修改的弊端，是显而易见的。毕竟，疫情的有无对于地方政府官员的绩效考核，意义重大。事实上，在2003年非典疫情爆发之后，国家疾控中心花费巨资打造了“传染病网络直报系统”，可以实现传染病的“一键”报告，疫情信息可以瞬间实现共享。然而，疫情防控中这一科学有效的直报系统却被弃之不用，采取的仍然是传统的人工层层上报、低效率的疫情报告方式。为了从根本上破除传统疫情报告制度的弊端，需要对相关法条进行修改，建立以“传染病网络直报系统”为中心的疫情直报制度，并推广到全国各个医院、疾控防疫机构使用。
早期疫情防控不力酿成了此次武汉疫情的全国性灾难。对此，吾国吾民需要深刻反思和严厉问责！更为重要的是，不能仅仅停留在表面对相关责任人的惩处，而应该挖掘出埋藏在责任人行为动机背后的制度漏洞，完善中央和地方疾病防控制度，避免类似的沉痛悲剧再次上演。在国家疾控中心高福主任成为众矢之的时，反思国家疾控中心的职能定位，走出传统的“行政—事业”单位制度之窠臼，实现疫情防控体系的规范化和科学化才是当务之急、人间正道。
刘练军，法学博士，东南大学法学院教授、博士生导师，东南大学法学院法理学学科带头人。主要兼职有：济南大学客座教授；国家2011计划司法文明协同创新中心研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员；中国宪法学研究会理事；江苏省法学会港澳台法律研究会副会长；浙江省社会法学研究会副会长；江苏省法学会立法学研究会常务理事；北京航空航天大学备案审查制度研究中心研究员等。在海峡两岸暨香港发表研究论文七十余篇，主要作品有《消极主义：宪法审查的一种哲学立场》《司法要论》《法治的谜面》（2014年第一版，2019年增订版）、《公法上的姓名权》等。