当前，我国新型冠状病毒肺炎疫情防控工作正如火如荼地进行，在此特殊时期，全国人民众志成城共同对抗肺炎疫情。但是，依旧有个别心怀不轨之徒在疫情防控时期编造、散布谣言，不仅造成了恶劣的社会舆论影响，甚至妨碍了疫情防控工作的顺利进行。如何依法、有效规制谣言，不仅依赖刑罚的威慑力，更加需要政府部门的科学行政。同时，也希望广大市民在疫情防控期间，不造谣、不信谣、不传谣。全民一心，共抗疫情，打赢疫情防控狙击战。
一、重大疫情时期编造、散布谣言的主要类型与特征
重大疫情时期编造、散布的谣言种类主要可以分为两类，一类是与传染病的传染性强弱、传染途径信息、治疗与预防方式，或者是感染人数、死伤人数信息等直接相关的信息。例如，疫情爆发初期，网络上就大量流传“专家称：新冠肺炎的病征是干咳无鼻涕，所以出现咳痰、流涕症状的就不是新冠肺炎”“网传秘方表示：用棉签蘸小磨香油或白醋滴入鼻孔，可以阻断一切流感和瘟疫的传染”“毕节某乡镇猪开口说话了，要煮9个鸡蛋吃才能辟邪”等与传染病检查和预防方式相关的谣言。另一类是与传染病无本身无关而是与政府疫情防控措施、疫情发展形势等疫情相关的信息。例如在各地微信群众广泛散步的“空军会在上空开始播撒消毒粉液”“某市自某时起交通停运、全面封城”“根据医院内部信息，医院刚接到通知，要开始建方舱医院了，疫情远比新闻报道的严重，请各位日常做好防护工作”。以上谣言均在不同地区造成不同程度地不良影响，相应的违法人员也都因虚构事实扰乱公共秩序，依法被公安机关处以行政拘留或者刑事拘留。
从目前我国重大疫情时期编造、散布谣言的现状来看，其主要有以下特点。首先，从谣言产生与传播的途径来看，微信群、个人微博、地方论坛等网络自媒体已经成为谣言发生与传播的主要领域。可以见得，与2003年非典时期不同，本次新冠肺炎疫情时期的谣言传播以网络谣言为主。现下社会已经是人手一机、人人都是自媒体的网络时代，谣言传播的速度变快，范围更广，造成的社会危害更大。其次，从各种谣言的具体内容来看，其主要还是涉及到传染病防治的具体措施，一则是公民个人如何有效防治传染病的方法，二则是政府采取的传染病防治措施。由此可知，重大疫情时期的谣言大多都是迎合普通公众在重大疫情时期迫切的信息需求而产生，其主要内容多与传染病防治有关。再者，从谣言产生的信息源头来看，各种微博大V、微信公众号、视频UP主等拥有较多粉丝的自媒体账号发布的疫情信息更加容易被广泛传播。这些自媒体账号发布的疫情信息往往不会标明准确的信息来源，而是采取“据内部消息称”“据有人向本号举报”或者直接转发未经证实的其他媒体平台的疫情信息。由于这些自媒体账号发布的疫情信息往往真假参半，有的信息在事后被证明为确有其事，从而导致公众对其发布的所谓“内部消息”等保持着宁可信其有不可信其无的态度。最后，从编造、散布谣言的行为动机来看，部分行为人是为了哗众取宠获取网络流量，部分行为人是在错误认知、对疫情过分担忧或者谨慎起见等情况下发布的信息。
二、现有的法律规制手段
对于谣言的法律规制，主要有三种手段，一是较为轻缓的民法规制，二是相对严格的行政法规制，三是较为严厉的刑法规制。民法规制谣言的主要手段依据《侵权责任法》等民事法律，通过侵犯名誉权、隐私权诉讼等方式对谣言进行规制。例如《侵权责任法》第36条规定：网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。在本次疫情时期，一些客运公司的内部工作人员利用职务上的便利，将包括身份证号码、家庭住址等涉及公民重大利益的的旅客信息擅自披露在微信群、QQ群等网络空间中，严重侵犯了公民个人信息权。对此行为，被侵权公民可以依据《侵权责任法》进行追责。不过，由于网络的虚拟性和匿名性，被侵权人往往难以知悉侵权人的信息、甚至难以发现侵权事实的存在，因而难以正常提起诉讼。
在行政法层面，我国的《治安管理处罚法》第25条和第42条规定：制造网络谣言侮辱徘谤他人、谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，情节较重的，处五日以上十日下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下的罚款。此外，我国《传染病防治法》第38条第3款还规定：传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。可以看出，我国法律不仅规定了编造、散布疫情谣言会面临的行政处罚，也明确规定了在重大疫情时期向社会公布传染病疫情信息的行政部门。不过，从目前的疫情信息发布和谣言规制现状来看，一些地方行政部门的疫情信息发布并不及时，除了确诊人数外，其他的疫情信息并未及时通过官方媒体发布。同时，一些疫情信息总是先于官方媒体以“小道消息”的形式流传在各地的网络上。此外，公安部门在积极打击造谣、传谣行为的同时，存在部门过度执法的情况。《治安管理处罚法》对“较轻”“较重”等情节规定过于模糊，造成各地处罚不一。“谣言”“谎报”等缺乏明确界定，导致现实执法过程中难以区分“谣言”与“言论自由”的界限。例如，武汉李文亮等8名医生在国家卫生行政部门公布相关信息之前，就在微信群里发表“华南水果海鲜市场确诊7例SARS”或者类似的言论，武汉警方仅仅根据国家卫生行政部门没有发布相关疫情信息就认定这些言论属于不实谣言，并给予训诫。
我国刑法上并没有直接规定“网络造谣罪”“编造、散布虚假疫情信息罪”等罪名，而是通过编造、故意传播虚假恐怖信息罪、寻衅滋事罪和编造、故意传播虚假信息罪等罪名进行规制。最高人民法院和最高人民检察院2003年5月14日颁发了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称为《疫情案件解释》）。该解释第10条规定，编造与突发传染病疫情相关的恐怖信息，或者明知是编造的此类信息而故意传播的，构成编造、故意传播虚假恐怖信息罪。2013年最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为《恐怖信息解释》）第6条明确规定：虚假恐怖信息，是指以发生爆炸威胁、生化威胁、放射威胁、劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情等严重威胁公共安全的事件为内容，可能引起社会恐慌或者公共安全危机的不真实信息。2013年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为《诽谤等案件解释》）第5条规定，编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指示人员在信息网络上散布，起哄闹事、造成公共秩序严重混乱的，依照刑法第293条第1款第4项规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称为《疫情案件意见》）。对比该意见与2003年“两高”发布的《疫情案件解释》，可以发现，规制谣言的犯罪从2003年的三个（编造、故意传播虚假恐怖信息罪、煽动分裂国家罪或者煽动颠覆国家政权罪）增加到了五个犯罪（编造、故意传播虚假信息罪、寻衅滋事罪、煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪、拒不履行信息网络安全管理义务罪）。不过，可适用罪名的增多使得法律适用也变得复杂了，对于在重大疫情时期造谣、传谣的行为如何做到准确定罪、均衡量刑，这些都是司法实践中不可回避的问题。
三、完善重大疫情时期谣言规制体系的建议
从民事侵权责任、行政处罚到刑事处罚，我国对重大疫情时期网络谣言的规制基本上已经形成了一条由轻缓至严厉的系统规制体系。不过，这一体系并不十分完整，民事责任追究难的问题尚未解决，行政法规制环节缺失严重，刑罚规制手段呈现出扩张态势。本文认为，可以通过以下举措，完善我国重大疫情时期依法有效的谣言规制体系。
（一）确立“民行为主，刑法为辅”的基本立场
刑罚是最严厉的法律规制手段，在规制重大疫情时期的造谣、传谣行为时，应当慎用刑罚手段。这并不是在为造谣者开脱或者是放任造谣、传谣行为，而是为了实现对谣言的有效规制。相较平时，重大疫情时期的谣言规制对及时性的要求更高。只有及时对疫情相关谣言作出认定与处理，才能让本就处于在疫情危机中的社会保持稳定，防止人心躁动。刑法规制手段耗时长，与疫情时期的谣言规制需求不相符合。另一方面，谣言往往与言论自由相伴相随，过严的规制手段容易造成“寒蝉效应”，从而限制公民的言论自由。在传染病肆虐的时期，及时有效的信息公开是防疫良药，言论自由又是对信息公开的督促和保障。因此，应该通过完善政府行政管理制度、采取行政处罚和民事追责的手段进行谣言规制，刑法只能作为最后的保障法，尽量控制刑罚的使用。
（二）完善政府信息公开制度
谣言的传播与盛行与政府信息公开不全面、不及时息息相关。按照美国实验社会心理学之父奥尔波特的观点，谣言的产生同事件的重要性和模糊性成正比，事件越重要且越模糊，谣言产生的效应就越大。所谓谣言止于智者，而智者的判断则必须依赖正确的信息。行政执法部门应该将疫情相关信息及时且全面的公开，只要能够澄清事件的模糊性，谣言自然就消失了。完善政府信息公开制度，需要做到以下几点：首先，保障信息公开的及时性。重大疫情时期，政府需要根据疫情发展及时作出相应的行政管理措施，并将相应信息及时公布。如果这些信息没有及时发布，就容易给部分政府工作人员私自泄露消息的机会，这些真实的“小道消息”“内部消息”一方面降低了政府官方媒体的权威性和关注度，另一方面提高了私人网络账号的可信度，使得这些账号以“三分真七分假”的方式更加便利的散布谣言。其次，通过权威的、统一的官方账号发布政府信息，提供通畅的公众咨询通道。在本次疫情中，部分地方政府信息发布渠道不统一，而是分散于各级政府、各级防疫站、卫生局等机构的网站和媒体账号，使得公众全面获取信息的程序变得繁琐。部分地方政府防疫指挥部的咨询电话时常处于占线状态，导致公众缺乏核实信息的渠道。
（三）政府机关应加强与网络服务提供者、网络运营商的沟通与协作
网络谣言的传播离不开网络本身，网络谣言的规制也必然离不开与此相关的网络服务提供者。如前所述，本次疫情期间，大量的谣言都是通过微信、QQ、微博、百度贴吧、知乎等网络平台传播。因此，各级政府部门应当保持与这类网络服务提供者的沟通与协作，将正确的信息及时告知网络服务提供者，要求其通过网络技术及时制止谣言的传播，并且协助政府部门展开对编造、散布谣言者的调查与处罚。此外，可以借助网络服务提供者和网络运营商的帮助，将正确的疫情防控措施及时告知广大公众，缩小谣言传播的空间。
（四）对刑法兜底条款的限制适用
在规制谣言的刑事手段中，寻衅滋事罪的适用率高达40.7%。然而，在我国的刑法体系中，寻衅滋事罪的基本法定刑和加重法定刑都重于编造、故意传播虚假信息罪。但是如果按照前文所述司法解释和司法实践，编造、传播危害性较大的虚假疫情信息的行为成立较轻的编造、故意传播虚假信息罪，而编造、传播危害性较轻的其他虚假信息的行为反而成立较重的寻衅滋事罪，这明显违反了罪刑均衡原则。虽然，在《刑法修正案（九）》增设编造、故意传播虚假信息罪之后，就应该认为《诽谤等案件解释》第5条第2款的规定自动失效了。但是从司法实践来看，让法官、检察官去否定现行有效的司法解释是不现实的，比较务实的做法是对扩张了的司法解释作限缩适用。《诽谤等案件解释》第5条第2款和《疫情案件意见》都规定在网络上散布谣言，起哄闹事，需要造成“公共秩序”严重混乱才构成寻衅滋事罪。刑法第293条只规定了“公共场所秩序”和“社会秩序”。而司法解释所采用的“公共秩序”，是一个介于“公共场所秩序”和“社会秩序”之间的概念。因此，对“公共秩序”应该作限制解释，使其仅指现实社会中公众活动的秩序，而不包括网络秩序。